中国-中亚峰会落幕,“一带一路”发展如何更进一步?
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导语：
当地时间6月17日下午，第二届中国—中亚峰会在阿斯塔纳独立宫举行。国家主席习近平在峰会上发表主旨发言。他指出，要以“中国—中亚精神”为引领，以更加进取的姿态和更加务实的举措加强合作，推动共建“一带一路”高质量发展，朝着构建中国—中亚命运共同体目标砥砺前行。峰会宣布签署共建“一带一路”、人员往来便利化、绿色矿产等领域12份合作文件。
多年来，中国与中亚国家共建“一带一路”已取得丰硕成果，但也面临一些现实挑战。IPP助理研究员朱雁翎指出，债务和可持续发展问题仍是共建“一带一路”在中亚面临的核心议题。西方持续炒作“债务陷阱论”，加剧舆论风险，而部分共建项目在环境保护、社会参与等方面也引发一些争议。她认为，中国需从加强跨国、跨区域的监管标准对接、强化投融资和社会环境治理等多个层面入手来妥善应对挑战。
当地时间6月17日下午，第二届中国－中亚峰会在阿斯塔纳独立宫举行。国家主席习近平发表题为《弘扬“中国－中亚精神” 推动地区合作高质量发展》的主旨发言。
中国与中亚合作成果颇丰
2023年，首届中国－中亚峰会在共建“一带一路”倡议提出十周年之际举行，双方正式建立中国－中亚元首会晤机制，并签署了一系列重要合作协议。
多年来，在共建“一带一路”框架下，中国与中亚的经贸关系不断加深。2022年，中国和中亚的双边贸易额为702亿美元，到了2024年，双方贸易总额已达948亿美元。中国与中亚五国的进出口总额也由2013年的3120.4亿元增至2024年的6741.5亿元，年均增速高出同期全国进出口增速2.3个百分点。进入2025年，中东与欧洲地区地缘政治局势风高浪急，全球贸易保护主义、单边主义加剧，但在今年前5个月，中国对中亚五国的进出口规模仍创下2864.2亿元的历史同期新高。
此外，中国已是中亚国家的主要投资来源国和承包工程领域的重要合作伙伴。截至4月，中国与中亚国家累计签订承包工程合同额达1201亿美元，完成营业额756亿美元，工程项目不仅涵盖油气开采、交通互联、工业园区等传统领域，还拓展至绿色能源、数字经济等新兴领域。
基础设施和互联互通始终是中国与中亚共建“一带一路”的重点方向。如今，中吉乌铁路正线工程已进入实质性施工阶段；哈萨克斯坦的“双西公路”项目群建成；中国与中亚五国签署航空运输协定，开通的直飞航线已覆盖中亚五国的七座城市。中亚班列数、公路货物运输量、油气输送量均实现突破。双方已基本形成公路、铁路、航空、管道并行的立体交通互联网络。
2025年首列天津港经霍尔果斯直达塔什干的中亚班列准备从天津港物捷三堆场发车。图源：新华社
从中国-中亚合作看“一带一路”挑战
在高层外交的引领下，中国－中亚共建“一带一路”正在不断深化。但毋庸置疑的是，在此过程中也存在影响合作可持续性的现实挑战。
第一，双边贸易结构较为单一，产业链整合仍有待提升。中亚对华出口产品整体附加值较低、竞争力不足，主要集中于原材料等初级产品，制成品所占比重较小。即便是在出口结构相对多元化的哈萨克斯坦，其对华出口依然以能源和矿产资源为驱动。这种以原材料为核心的贸易结构也使双边经贸关系更容易受到国际市场价格波动和相关政策调整的冲击。
此外，部分中国在中亚的投资项目仍采用“中方融资+中方承建+中方设备与劳工”的模式，导致中亚本地企业与劳动力的参与程度较低，产业链整合与技术转移的成效仍然不足。
第二，债务可持续性问题亟待缓解。中国已成为中亚地区最大的贷款方和基础设施融资来源。中亚五国中，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦债务来源较为多元化，偿债压力尚可控。
然而，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的债务压力较为突出：截至2024年初，塔吉克斯坦欠中国的债务约为9亿美元，约占其外债总额28%；而吉尔吉斯斯坦对中国债务在其外债结构中占比最高，截至2023年底，吉尔吉斯斯坦公共债务中，有36.7%来自中国，约占其GDP的20%以上。此外，对塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦两国而言，制度透明度、预算公开和国有企业治理等内在能力仍不完善，进一步削弱了债务可持续性。
当前全球投资环境趋紧，部分中亚国家将在2025-2027年间进入对华偿债高峰期，加之中国经济增速放缓，部分西方舆论继续炒作“中国债务陷阱”，认为中国不再愿意减免或重组中亚国家的债务，部分中亚国家或将不得不以资源偿还等“非常规手段”还债。
第三，地缘政治形势复杂，区域竞争激烈。中亚处于亚欧大陆的十字路口，地缘战略地位突出。域外力量不断加紧对中亚的政治与经济介入，相关多边平台也相继启动。
欧盟制定了专门的中亚战略，2025年4月，首届中亚－欧盟峰会在撒马尔罕举行，欧盟通过“全球门户”倡议向中亚地区推出132亿美元的一揽子计划，拓展在清洁能源、关键原材料价值链等领域的投资与合作，与“一带一路”在中亚的布局方向重合。
而对美国而言，中亚蕴藏着丰富的关键矿产和稀土资源，具有较强的战略价值。拜登政府时期，美国已与中亚建立“C5+1”对话机制以及“B5+1”商务平台。进入特朗普第二任期，鲁比奥等美国高官也展现出强化与中亚合作、扩大“C5+1”机制的意图。
此外，由美国主导的七国集团（G7）“全球基础设施与投资伙伴关系”（PGII）计划此前宣布向哈萨克斯坦的铁路建设投资近6亿美元。该倡议倡导所谓透明的采购和竞争性招标程序，并有意在环保、劳工权益、债务可持续性等方面对“一带一路”施加压力。
与此同时，中亚国家奉行“多向平衡外交”，在多方大国间寻求相对自主的政策空间，刻意对中国影响力进行一定制衡，区域呈现出域外力量“竞争性共存”的格局。
4月，中亚五国及欧盟领导人在乌兹别克斯坦撒马尔罕举行首届“中亚-欧盟”峰会，双方宣布建立战略伙伴关系。图源：哈萨克斯坦总统新闻处
第四，中国在中亚地区的形象在不同国家之间存在显著差异。哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦民众普遍对中国持较为正面的态度，但与此同时，也存在对本国在能源、矿产等关键领域过度依赖中国投资的担忧，认为这可能导致“路径依赖”，限制其他竞争性选择与政策空间，进而影响国家发展的自主性。
在中亚五国中，乌兹别克斯坦对中国的舆论态度尤为复杂。当地公众对具体事件和双边关系的发展更为敏感，随着经济依赖加深、土地征用争议、债务规模扩大及环境影响等问题交织，抵制中国共建项目的声音时有出现。
这些问题反映出当前中国－中亚合作面临的典型挑战。能否妥善加以应对，直接关系到“一带一路”倡议能否实现长期稳定发展，并真正造福沿线国家。
中国-中亚关系面临的国际舆论环境
“一带一路”的出发点是为世界提供优质的国际公共品，但仍旧面临国际社会的一些批评。综合地看，在中国-中亚“一带一路”高质量发展的过程中，债务和可持续发展等问题仍是焦点。
第一，债务相关的舆情风险。
近日，中吉乌铁路项目在吉尔吉斯斯坦贾拉拉巴德成功举行启动仪式。这一历经多年筹备的跨国铁路项目进入实质性建设阶段。
4月29日，工作人员在吉尔吉斯斯坦贾拉拉巴德地区中吉乌铁路重点控制性工程开工现场工作。图源：新华社
和其他大型基础设施建设项目类似，中吉乌跨国铁路也需要面对融资和债务的问题。西方部分媒体长期炒作“债务陷阱论”，设置话语陷阱，增加推进“一带一路”过程中的社会舆论障碍。此前，中国同发展中国家和地区的合作快速发展。广大南方国家的对华认知较为正面，对“一带一路”多持肯定态度。但是，随着债务问题的发酵，发展中国家对于“一带一路”对当地社会带来的积极影响产生一些怀疑。共建“一带一路”在全球南方国家面临更为复杂的舆论环境。未来的一个阶段，可能是全球南方国家的还款高峰。在这种情况下，当地民众的期待对官方承诺形成一定的压力。
第二，对可持续发展相关问题的争议。
除了经济方面的可持续性，“一带一路”也需要关注自然环境和社会文化方面的可持续发展。
一是能源与环境保护问题。大型基础设施项目中的能源支出很大程度上投资在非可再生能源投资领域。一些大型开发项目因可能伤害环境而引发争议。
二是人权问题。在全球南方国家，当地民众并不能有效参与“一带一路”项目决策。一些项目实施方并未执行或适度公开环境与社会影响评估，在规划和建设阶段没有充分咨询当地可能受影响社区的意见，或是对人权争议缺乏适当回应，导致当地社会的抗议。
三是与当地社会的融合问题。项目实际建设中的文化冲突加剧了中国出海企业和当地社区的摩擦，影响了民间对“一带一路”的认可度，增加了当地和国际社会的舆情风险。
如何化解国际社会对“一带一路”的担忧？
为应对上述风险与挑战，中国也应当从多个层面着手，妥善化解国际社会的批评和忧虑。
第一，支持中亚国家在国际事务中发挥更大作用，维护公正合理的国际秩序，积极推动平等有序的世界多极化。
在中国-中亚合作以及全球南方合作的理念叙述上，减少对抗性政治话语，强调“发展”的中心性和发展中国家的主体性，以及南南合作对稳定世界经济秩序的重要性。
要推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，必须倡导全球协作，容纳西方国家和南方国家，建立平等相待、互商互谅的伙伴关系格局，并适应更加多元化的世界。中国致力于维护国际秩序和国际规则，支持自由贸易、贸易投资自由化和便利化，以此来为新兴市场国家和发展中国家提供更稳定的国际环境、更充分的发展机会。
第二，强调中亚国家道路选择的自主性，支持各国根据自身国情探索发展道路，实现多元化的现代化模式。
推动全球贸易朝多中心化发展，协调南南合作。在特朗普关税冲击全球产业链的背景下，全球南方国家遭受更大的冲击，在寻求独立自主的现代化发展道路上面临更大压力。
哈萨克斯坦出现在美国政府“对等关税”名单中，被征税率达到27%，成为中亚五国中被征税最多的国家。虽然中亚国家与美国贸易来往不太密切，但供应链和产业链的破坏仍会对其经济造成破坏。在当前的情形下，中国需要肯定“全球南方”作为国际体系中的重要力量，在现代化道路的探索上取得的进展。同时，通过搭建经济、信息、技术等交流合作的平台，提供优质的国际公共产品，而不仅是提供资金援助，帮助南方国家探索和实现可持续的、符合自身需求的现代化发展道路。
第三，在合作实践中，加强跨国、跨区域的监管标准对接，尤其是投融资和社会环境治理等方面。
提升基础设施项目的招投标、施工和监管程序的透明度，需要改善跨国管理体系的运作模式，在采用更高的监管标准方面达成共识，以提升区域间协调发展的内生动力，保障项目的经济、社会和环境可持续性。
一是在政策理念上，持续呼吁全球行动，通过国际组织的规则支持，为实现可持续发展目标提供更强的领导力、更多资源和更明智的解决方案。
二是在区域制度安排上，促进合作国家政府、城市和民间组织在项目实施早期进行有效协商，推动政策、预算、制度和评估框架进行必要的转型。基础设施建设项目多由政府和国有企业主导，而企业和当地社区之间的互动为推进项目运作提供动力。
三是在项目施工过程中，在项目建设、运营、采购、招投标等环节执行普遍接受的国际规则标准。在投融资方面，强调透明度和可比性原则；在社会和环境管理方面，强调信息披露和评级方面的规则对接。
哈萨克斯坦阿拉木图州拍摄的卡普恰盖100兆瓦光伏电站。图源：新华社
第四，建立与国际接轨的债务风险评估体系。
巨额借款被认为给中亚的中低收入国家带来了沉重债务，其中的一大原因是中国的金融体系未能对债务风险进行有效的预先评估。中国金融体系的海外投融资规则尚不成熟，导致其海外债务评估有时并不准确。
中亚五国的政治和经济环境、债务现状和资源条件具有巨大差异。不少国家的主权信用评级和投资水平较低。此外，债务问题的成因还包括债务双方的利益驱动和谈判策略、中国国有企业的“隐藏债务”状况等。
因此，为管理海外融资风险，须加强债务风险评估的准确性和透明度。对我国的金融机构和国有企业来说，提高在金融风险评价方面的国际规则对接水平，改善治理结构，应从债务透明度和可比性规范入手，优化金融系统的风险防控体系。与此同时，债务重组应以透明的渠道进行。我国国有机构应推动官方与私人债权人达成解决方案，促进私有债权人充分、公平、透明地参与必要的债务重新安排或债务重组。
尤其要加强中国同亚洲国家的金融政策协调性，优化跨国机构在国际经济治理体系中的合作。金融机构的互补与竞争关系反映了地缘经济形态。亚投行和国际货币基金组织（IMF）、亚行等形成了一定的竞争关系。但是，跨国金融机构之间是可能形成有效合作关系的。例如，亚投行与亚行合作支持孟加拉国天然气基础设施和效率改善项目；与世界银行合作支持菲律宾马尼拉大都会洪水管理项目和阿塞拜疆Trans Anatolian合作支持天然气管道项目等。而长期可持续的合作，更需要规则标准的衔接和互认，包括债务透明度和可比性等方面。
亚洲基建设施投资银行。图源：新华社
*本文作者：
朱雁翎 华南理工大学公共政策研究院 助理研究员
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